par Léa Dumont, CDRE
Depuis l’arrêt Martinez-Sala, la Cour de justice a développé une jurisprudence audacieuse qui s’est traduite, selon Caroline Picheral, « par un phénomène quasi dialectique d’enrichissement mutuel du statut de citoyen européen et du principe d’égalité de traitement ». Pourtant, en consacrant le droit d’entrée et de séjour des « citoyens » sur le territoire des autres Etats membres en tant que droit directement conféré par le traité, les auteurs du traité de Maastricht ne semblaient pas avoir l’intention d’octroyer les mêmes droits aux citoyens économiquement actifs qu’aux inactifs. Denis Martin précise ainsi que « [l]’insertion de la citoyenneté dans le traité n’était pas destinée à révolutionner, un jour, la manière dont le droit à la libre circulation devait être compris dans l’Union européenne ». Mais la Cour de justice a adopté une interprétation extensive des droits conférés par ce statut de citoyen, notamment en matière d’accès aux avantages sociaux.
La Cour estime ainsi dès 1998 ((C-85/96)) que Mme Martinez-Sala doit pouvoir bénéficier, en sa seule qualité de citoyenne de l’Union, d’un avantage social dans un Etat membre dont elle ne possède pas la nationalité et où elle n’a pas de titre de séjour. Mais c’est en 2001 dans son arrêt Grzelczyk (C-184/99) que la Cour va adopter sa célèbre formule selon laquelle « le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats membres permettant à ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la même situation d’obtenir, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique » (point 31).
C’est sur la base de cette formule que la jurisprudence étendant l’égalité de traitement aux citoyens économiquement inactifs a pris toute son ampleur. Ainsi, dans l’arrêt Grzelczyk la Cour estime qu’un étudiant français poursuivant ses études en Belgique devait pouvoir bénéficier d’une prestation sociale dans cet Etat membre en sa seule qualité de citoyen. Trois ans plus tard, dans l’arrêt Trojani, la Cour est allée encore plus loin puisqu’elle a estimé qu’un ressortissant français résidant en Belgique, hébergé par l’Armée du Salut et ne disposant d’aucune ressource pour subvenir à ses besoins, devait pouvoir bénéficier d’une prestation sociale belge en sa seule qualité de citoyen de l’Union disposant d’un droit de séjour dans l’Etat membre d’accueil. En effet, même si M. Trojani ne disposait pas des ressources suffisantes exigées par l’article 7, paragraphe 1, sous b, de la directive n° 2004/38 pour bénéficier d’un droit de séjour supérieur à trois mois dans l’Etat membre d’accueil, la Belgique lui avait malgré tout octroyé un titre de séjour, suite à une erreur administrative. Dans l’affaire Bidar, la Cour poursuit sa jurisprudence en estimant qu’un étudiant qui a d’abord exercé son droit de circulation en tant que simple citoyen, ne doit pas être soumis à la limitation à l’égalité de traitement concernant les prêts pour étudiants prévue par la directive n° 93/96.
Tout porte donc à penser que le citoyen économiquement inactifs qui circule et séjourne dans un Etat membre autre que le sien bénéficie, en sa seule qualité de citoyen de l’Union, de l’égalité de traitement dans l’accès aux avantages sociaux de l’Etat membre d’accueil.
Pourtant, dans ses conclusions présentées le 20 mai dernier dans l’affaire Dano (C-333/13), l’avocat général Melchior Wathelet semble plaider pour une interprétation plus limitée de l’égalité de traitement concernant les citoyens économiquement inactifs qui se rendent dans un Etat membre autre que le leur.
En l’espèce, Mme Dano et son fils, né en Allemagne, sont tous deux de nationalité roumaine, et résident en Allemagne. Les requérants bénéficient d’une carte de séjour à durée illimitée délivrée par les autorités allemandes. Il faut noter que Mme Dano comprend l’allemand et est capable de s’exprimer simplement dans cette langue mais n’est pas capable de l’écrire et ne la lit que de manière très limitée ; elle n’a pas de qualification professionnelle et n’a jamais exercé d’activité professionnelle ni en Allemagne ni en Roumanie. Mme Dano et son fils ont ainsi demandé à pouvoir bénéficier des prestations de l’assurance de base pour les demandeurs d’emploi ce qui leur a été refusé. C’est dans ces conditions que le tribunal du contentieux social de Leipzig a décidé de poser plusieurs questions préjudicielles à la Cour de justice. Dans le cadre de notre étude, seules les deuxième et troisième questions présentent un intérêt en ce qu’elles visent à savoir si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale selon laquelle des ressortissants d’un autre Etat membre, économiquement non actifs, sont exclus, totalement ou partiellement, du bénéfice de certaines prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens du règlement n° 883/2004, alors que ces prestations devraient être garanties aux ressortissants de l’Etat membre concerné qui se trouvent dans la même situation. Autrement dit, il s’agira pour la Cour de déterminer dans quelles mesures un citoyen économiquement non actif qui se rend dans un autre Etat membre peut y bénéficier de prestations d’assistance sociale.
L’avocat général propose de donner une réponse négative à ces questions car il estime que le principe de l’égalité de traitement n’est pas absolu et doit pouvoir être limité de manière à réaliser un compromis entre le droit fondamental à l’égalité de traitement dans l’accès aux avantages sociaux pour les individus et l’exigence de charge raisonnable pesant sur le système d’assistance sociale des Etats membres. Cependant, la législation allemande dans cette affaire semble aller bien plus loin que les exceptions à l’égalité de traitement prévues par le droit dérivé, d’autant plus que ces exceptions ont jusque-là été interprétées de manière stricte par la Cour de justice. De plus, il semble qu’il y ait déjà un moyen de réaliser cet équilibre puisque la Cour de justice admet que l’Etat membre d’accueil puisse exiger la preuve d’un « lien réel » entre le citoyen souhaitant bénéficier d’une prestation sociale et l’Etat membre auquel il la demande. Mais là encore, ce « lien réel » doit être examiné à la lumière du principe de proportionnalité pour limiter les atteintes au droit fondamental à la libre circulation.
1. Une interprétation extensive des exceptions à l’égalité de traitement à contre-courant de la jurisprudence de la Cour
Le principe de l’égalité de traitement prévoit que les citoyens de l’Union qui circulent et séjournent dans un autre Etat membre bénéficient des mêmes prestations et sont soumis aux mêmes obligations que les ressortissant de cet Etat membre. On comprend vite les risques que comporte un tel principe : le risque de « tourisme social » qui voit des citoyens circuler uniquement dans le dessein de bénéficier de prestations sociales plus avantageuses dans un autre Etat membre et le risque de déséquilibre des systèmes d’assistance sociale des Etats membres d’accueil. La directive 2004/38 prévoit ainsi des exceptions, des limites au principe de l’égalité de traitement.
Dans l’affaire Dano, l’avocat général adopte une interprétation extensive de ces exceptions en considérant que la règlementation allemande qui exclut du bénéfice de certaines prestations sociales non contributives les personnes qui se rendent sur le territoire allemand dans le seul but de bénéficier de cette mesure ou de rechercher un emploi, ne parait pas contraire au principe de l’égalité de traitement prévu par le règlement n° 883/2004 et la directive n° 2004/38 (point 118). Pour arriver à cette conclusion, il adopte une interprétation téléologique des textes et notamment de la directive n° 2004/38.
La directive n° 2004/38 contient en effet diverses dispositions relatives à l’exigence de ressources suffisantes dont l’objectif est de protéger les systèmes d’assistance sociale des Etats membres d’accueil. Ainsi, l’Etat membre d’accueil peut exiger du citoyen ressortissant d’un autre Etat membre qu’il possède des ressources suffisantes pour lui accorder un droit de séjour de plus de trois mois (article 7), pour lui octroyer des prestations d’assistance sociale lors des trois premiers mois de séjour ou s’il est étudiant ou demandeur d’emploi (article 24), ou enfin pour maintenir le droit de séjour de ce citoyen au-delà de trois mois (article 14). Dans ce dernier cas cependant, la situation est légèrement différente puisque ce n’est que si le citoyen devient une « charge déraisonnable » pour le système d’assistance sociale de l’Etat membre d’accueil que celui-ci peut lui retirer son droit de séjour sans toutefois que ce retrait ne puisse résulter automatiquement d’un recours au système d’assistance sociale de l’Etat membre d’accueil par le citoyen.
M. l’avocat général considère donc, au vu de ces dispositions, qu’une législation qui exclurait de manière générale les citoyens économiquement inactifs, donc sans ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins, du bénéfice d’une prestation sociale non contributive, serait conforme à la volonté du législateur qui a entendu protéger les systèmes d’assistance sociale des Etats membres de telles « charges ». L’avocat général considère en effet que, soit le citoyen dispose de ressources suffisantes et peut donc séjourner sur le territoire de l’Etat membre d’accueil sans avoir besoin de recourir à son système d’assistance sociale, soit il ne dispose pas de ressources suffisantes auquel cas il ne peut pas séjourner sur ce territoire et donc encore moins bénéficier de son système d’assistance sociale (point 113). De plus, l’article 24, paragraphe 2, de la directive n° 2004/38 prévoyant la possibilité d’exclure du bénéfice de prestations sociales les demandeurs d’emploi, M. Wathelet estime qu’accorder de telles prestations à un citoyen économiquement non actif reviendrait à aboutir à une « situation paradoxale » dans laquelle « le ressortissant d’un Etat membre ayant utilisé son droit à la libre circulation en tant que citoyen de l’Union, sans volonté de s’intégrer dans le marché du travail de l’Etat membre d’accueil, se trouverait dans une situation plus favorable que le ressortissant d’un Etat membre ayant quitté son pays d’origine pour rechercher un emploi dans un autre Etat membre » (point 116).
Cependant, une telle interprétation ne semble pas suivre la lignée de la jurisprudence de la Cour de justice ni l’interprétation littérale de la directive n° 2004/38.
Si l’on observe tout d’abord le texte de la directive n° 2004/38, on remarque que l’exception à l’égalité de traitement prévue par le paragraphe 2 de l’article 24 ne vise que trois situations bien précises : les trois premiers mois du séjour, les étudiants et les demandeurs d’emploi. Or, les exceptions sont supposées être d’interprétation stricte puisque l’objectif est bien de protéger le principe, l’égalité de traitement, dans le but de favoriser la libre circulation des citoyens de l’Union qu’ils soient économiquement actifs ou non. En conséquence, si le législateur a limité l’exception à trois situations précises, sa volonté semble bien avoir été de circonscrire ces exceptions et non de les appliquer à tout citoyen économiquement inactif.
De plus, la jurisprudence de la Cour de justice semble aller dans le sens d’une interprétation extensive du principe de l’égalité de traitement, et donc restrictive de ses exceptions. Dans l’arrêt Grzelczyk par exemple, la Cour considère que le droit de l’Union n’exclut pas « que l’Etat membre d’accueil considère qu’un étudiant qui a eu recours à l’assistance sociale ne remplit plus les conditions auxquelles est soumis son droit de séjour ». Il peut donc soit « mettre fin à l’autorisation de séjour », soit « ne pas renouveler celle-ci » (point 42). Cependant, « de telles mesures ne peuvent en aucun cas devenir la conséquence automatique du recours à l’assistance sociale » (point 43). La Cour considère en effet qu’en précisant que les bénéficiaires du droit de séjour ne doivent pas devenir une charge « déraisonnable » pour l’Etat membre d’accueil, le droit dérivé « admet […] une certaine solidarité financière des ressortissants de cet Etat avec ceux des autres Etats membres » (point 44).
De même, dans l’arrêt Trojani, la Cour considère que le séjour du requérant étant légal, comme dans le cas de Mme Dano, il doit bénéficier de l’égalité de traitement dans l’accès aux prestations sociales. Libre ensuite à l’Etat membre d’examiner la situation personnelle de l’intéressé pour vérifier si le droit de séjour peut être maintenu ou non. Mais la directive précise alors que « [l]‘Etat membre d’accueil devr[a] examiner si, dans ce cas, il s’agit de difficultés d’ordre temporaire et prendre en compte la durée du séjour, la situation personnelle et le montant de l’aide accordée, afin de déterminer si le bénéficiaire constitue une charge déraisonnable pour son système d’assistance sociale » (considérant 16). Cette interprétation a d’ailleurs été confirmée plus récemment dans l’arrêt Brey rendu en septembre 2013 par la Cour de justice puisque celle-ci affirme notamment que les autorités nationales doivent procéder « à une appréciation globale de la charge que représenterait concrètement l’octroi de cette prestation sur l’ensemble du système national d’assistance sociale en fonction des circonstances individuelles caractérisant la situation de l’intéressé » (point 64).
Cette interprétation restrictive des exceptions au principe de l’égalité de traitement est encore confirmée par d’autres affaires. D’abord, dans l’affaire Hartmann en 2007, la Cour de justice a limité l’exception à l’égalité de traitement prévue dans le règlement n° 1408/71 qui réserve le bénéfice des prestations sociales non-contributives aux résidents de l’Etat membre en question. En effet, la Cour de justice considère dans ce cas que l’exception ne doit pas s’appliquer aux travailleurs qui démontrent un lien de rattachement suffisant avec l’Etat membre d’accueil. De même deux ans plus tard, dans l’affaire Vatsouras et Koupatantze, la Cour de justice a limité l’exception à l’égalité de traitement prévue par l’article 24, paragraphe 2, de la directive n° 2004/38 à l’égard des demandeurs d’emploi. Elle considère en effet que cette exception ne doit s’appliquer que dans les cas où le demandeur d’emploi n’a jamais accédé au marché du travail et où la prestation sociale en cause n’est pas destinée à faciliter l’accès au marché du travail.
Au vu de la jurisprudence de la Cour on comprend donc que celle-ci semble adopter une interprétation restrictive des exceptions à l’égalité de traitement, allant à l’encontre d’une législation telle que celle en cause au principal qui exclut, de manière générale, les citoyens économiquement inactifs du bénéfice de certaines prestations sociales. En effet, dans le cas où un citoyen séjournant dans un Etat membre autre que le sien ne disposerait pas de ressources suffisantes pour subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille, il reviendrait à l’Etat membre en question d’examiner de manière individuelle la situation personnelle de l’intéressé et d’en tirer les conséquences quant au maintien de son droit de séjour. Cette nouvelle affaire présente donc peut-être l’occasion pour la Cour de confirmer sa jurisprudence ou, au contraire, de suivre l’avis de l’avocat général en revenant à une interprétation plus restrictive des droits conférés par la citoyenneté de l’Union notamment en matière d’accès aux avantages sociaux.
Cette interprétation doit cependant être relativisée par la faculté donnée aux Etats membres de subordonner l’octroi de certaines prestations sociales à l’existence d’un lien réel entre le demandeur et l’Etat membre d’accueil et confirmée par l’avocat général dans cette affaire.
2. La confirmation de l’exigence d’un lien réel avec l’EM d’accueil : l’intégration, condition de la circulation ?
Le problème de la contradiction entre le droit à l’aide sociale et la condition de ressources suffisantes pour bénéficier du droit de séjour semble réglé par l’introduction d’une exigence de « lien réel » entre le citoyen et l’Etat membre d’accueil auquel il demande une aide. Ainsi, dans l’arrêt D’Hoop rendu en 2002, la Cour admet à propos d’une citoyenne à la recherche de son premier emploi, qu’il est « légitime pour le législateur national de vouloir s’assurer de l’existence d’un lien réel entre le demandeur […] et le marché géographique du travail concerné » (point 38). De même, dans le cas particulier de l’exportation des avantages sociaux à des non-résidents, la Cour a jugé en 2007 dans les affaires Geven et Hartmann, que le législateur national était en droit d’exiger une contribution « significative au marché du travail ».
Dans l’affaire Dano, l’avocat général suit la jurisprudence de la Cour sur ce point puisqu’il considère que « le droit aux prestations d’assistance sociale des citoyens de l’Union, économiquement non actifs, requiert en général une certaine exigence d’intégration dans l’Etat membre d’accueil » (point 129). Ainsi, il estime que le critère choisi par la législation allemande, « à savoir se rendre sur le territoire allemand dans le seul but de chercher un emploi ou de bénéficier de l’aide sociale » permet d’établir l’existence d’un lien réel entre le demandeur des prestations sociales et l’Etat membre d’accueil (point 135).
Cette exigence de lien d’intégration du citoyen migrant se confirme au fil des jurisprudences et le sera probablement encore une fois par la Cour dans cette affaire. Alors que l’octroi des avantages sociaux était à l’origine mis en place dans l’objectif de permettre l’intégration du migrant, aujourd’hui c’est l’intégration qui devient une condition nécessaire à l’octroi de tels avantages. Jean-Yves Carlier parle ainsi de l’émergence d’une « citoyenneté de résidence » avec l’établissement, à côté du principe de proportionnalité, d’un « principe de proximité » à travers cette exigence de lien réel.
Mais si l’intégration devient le critère décisif pour l’octroi des avantages sociaux, le principe de proportionnalité devra encore jouer un rôle majeur puisque il s’agit bien ici d’ajouter une exception prétorienne au droit à l’égalité de traitement. Dans les affaires où la Cour a eu à se prononcer sur cette question, elle a ainsi vérifié la proportionnalité du critère de rattachement choisi par l’Etat membre d’accueil avec l’objectif légitimement poursuivi. Par exemple, la Cour a considéré dans son arrêt Bidar que l’Etat membre d’accueil ne pouvait exiger d’étudiants qu’ils « établissent un lien avec son marché du travail » (point 58) alors que la démonstration de ce lien peut être exigée concernant des demandeurs d’emploi (arrêt Vatsouras et Koupatantze, point 38).
Dans l’affaire Dano, le critère choisi par l’Allemagne, et considéré comme proportionné par l’avocat général, peut sembler assez large. En effet, si les citoyens qui se rendent sur le territoire allemand « dans le seul but de chercher un emploi ou de bénéficier de l’aide sociale » ne démontrent pas de lien d’intégration suffisant avec l’Etat membre d’accueil, cela revient à exclure du bénéfice des prestations d’assistance sociale tous les citoyens migrants économiquement inactifs, peu important leur degré d’intégration dans l’Etat membre sur la base d’autres critères.
La Cour aura donc là encore à donner une interprétation importante de ce qu’un Etat membre peut exiger comme preuve d’intégration d’un citoyen économiquement inactif souhaitant bénéficier d’une prestation d’assistance sociale dans un Etat membre autre que le sien. Autrement dit, la Cour devra se prononcer sur la conciliation entre exigence d’intégration et droit fondamental à la libre circulation.