par Guillemine TAUPIAC-NOUVEL, IRDEIC.
A propos de la Loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 portant transposition de la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2012, relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales.
La transposition des directives en droit pénal pourrait être à l’application du droit européen ce que le pointillisme est à l’art pictural. Des éléments distincts progressivement reliés entre eux pour devenir le paysage répressif dans l’Union européenne. Un travail qui exprime un juste et nécessaire mélange entre le droit venu des institutions européennes et celui des systèmes juridiques ancrés dans les traditions procédurales nationales. L’entreprise est exigeante car, d’une part, aucun des modèles, national ou européen, ne doit être dénaturé et, d’autre part, elle doit être réalisée dans un temps donné. Elle est surtout novatrice supposant de penser simultanément une réforme de la procédure pénale nationale et la poursuite de la mise en place de l’Espace de liberté de sécurité et de justice entre les Etats membres de l’Union européenne (ELSJ).
Adoptée avant le 2 juin 2014 comme le texte européen l’exigeait, la loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 portant transposition de la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil, du 22 mai 2012, relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales (JORF n°0123 du 28 mai 2014, p. 8864), issue d’un projet de loi déposé le 22 janvier 2014, pose certes en fond un cadre juridique du droit de la coopération pénale dans l’Union européenne, mais va beaucoup plus loin en offrant, encore, de la cohérence à la construction de l’ELSJ.
La protection des droits fondamentaux des individus est depuis le Programme de Stockholm la priorité de la Commission européenne. La directive du 22 mai 2012 relative au droit à l’information dans le cadre des procédures pénales s’inscrit dans un ensemble de textes adoptés à cet égard par le Parlement et le Conseil à partir de 2010.
Les modifications institutionnelles réalisées par le Traité de Lisbonne supposent que les Parlements nationaux s’initient à la transposition des directives européennes dans le domaine sensible du droit pénal et, plus précisément, celui de la protection des droits des individus impliqués dans une procédure pénale. La loi du 5 août 2013 a transposé avec succès la directive du 20 octobre 2010 relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales en France (JOUE L 280/1). Néanmoins les éléments introduits par ce dernier texte n’impliquaient pas de changement ou de modification importants du droit interne contrairement à la directive du 22 mai 2012 relative au droit à l’information (JOUE L 142/1) et à la directive du 22 octobre 2013 relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et des procédures relatives au mandat d’arrêt européen, au droit d’informer un tiers dès la privation de liberté et au droit des personnes privées de liberté de communiquer avec des tiers et avec les autorités consulaires (JOUE L 294/1) dont les transpositions vont, nécessairement, être délicates.
L’adoption de ces directives portant garanties procédurales n’est-elle pas, en soit, discutable ? Il est en effet surprenant de ne voir apparaître qu’au considérant 39 des dispositions préliminaires de la directive du 22 mai 2012 que « le droit d’être informé par écrit de ses droits lors de l’arrestation tel que prévu dans la présente directive devrait également s’appliquer, mutatis mutandis, aux personnes arrêtées dans le cadre de l’exécution d’un mandat d’arrêt européen » alors que c’est précisément dans ce cadre de coopération pénale que le droit à l’information pouvait être attendu. En d’autres termes, l’action de l’Union européenne dans le domaine des garanties procédurales ne devrait-elle pas se limiter à assurer que les mécanismes de coopération pénale créés par l’ordre juridique européen – et lui appartenant- respectent bien les droits procéduraux des individus ?
Le respect du principe de subsidiarité serait alors en question (v. not. W. De BONDT, G. VERMEULEN, The procedural rights debate. A bridge too far or still not far enough ?, Eucrim, 4/2010, p. 163 et s.)…à moins que faciliter la circulation des décisions pénales en permettant la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle pour laquelle la confiance mutuelle entre les autorités judiciaires paraît bien indispensable ne soit une justification suffisante de l’intervention de l’Union européenne dans ce domaine. En ce sens, les considérants 1 à 4 des dispositions préliminaires de la directive du 22 mai 2012 insistent sur la base légale que représente ici l’article 82§2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ( TFUE).
Face à cette démarche de l’Union européenne progressive et affirmée d’aller au-delà du cadre des mécanismes de coopération judiciaire pénale afin de créer l’ELSJ, les systèmes répressifs nationaux doivent évoluer. Longtemps façonnés sans le droit pénal supranational, puis s’habituant depuis le début du 20e siècle à faire avec des techniques juridiques régissant les situations empreintes d’extranéité, ils doivent maintenant se modeler pour assurer l’efficacité de ce droit de la coopération pénale issu des institutions européennes. Ce nouveau phénomène par lequel le droit de la coopération pénale européenne devient un moteur de véritables réformes du droit répressif interne semble parfaitement illustré par la transposition de la directive du 22 mai 2012 relative au droit à l’information.
Il ressort de l’Etude d’impact du Projet de loi du 20 janvier 2014 que « si l’objectif immédiat du projet de loi est de mettre notre droit national en conformité avec les exigences énoncées par les directives européennes, il constitue également le point de départ d’une réflexion plus vaste lancée par le Gouvernement pour renforcer le contradictoire dans l’enquête… Transposer les règles énoncées par les directives implique de renforcer le droit à l’information des personnes suspectées ou poursuivies, d’améliorer leur accès au dossier de la procédure et d’étendre le droit à l’assistance d’un avocat à l’audition libre ».
Par petites touches, les couleurs européennes sont apposées, plus ou moins délicatement, sur le paysage répressif national ainsi réformé sous l’impulsion directe de la directive du 22 mai 2012. Encore, un peu flou, pour l’instant, des modifications de la procédure pénale sont alors envisagées sous l’influence de la transposition de cette directive. Entre les réformes achevées (1) et celles envisagées (2), la procédure pénale française semble être modelée par la loi du 27 mai 2014 pour le bon fonctionnement de l’Espace de liberté de sécurité et de justice.
1- Les réformes de la procédure pénale achevées sous l’impulsion directe de la transposition de la directive du 22 mai 2012
La loi du 27 mai 2014 de transposition de la directive du 22 mai 2012 met en lumière une prise de conscience européenne pour la justice répressive (a) aboutissant à une véritable réforme de certains pans de la procédure pénale française (b).
a- La prise de conscience européenne pour la justice répressive
Le droit français va progressivement et directement être modifié par les normes minimales portées par les directives « garanties procédurales » (V. Feuille de route du Conseil de l’Union européenne du 30 novembre 2009). Ce bouleversement profond correspond, tel que cela est expressément énoncé dans les travaux préparatoires de la loi de transposition française, à une « intégration européenne dans le domaine de la procédure pénale » (Rapport de la Commission des lois, Assemblée Nationale, n° 1895, 29 avril 2014 ). La prégnance de ces mots trouve un échos dans le discours politique qui est, lui, rythmé par le vocabulaire juridique technique du droit de la coopération pénale européenne.
A propos de la transposition en cours des directives droit à l’information du 22 mai 2012 et droit à l’avocat du 22 octobre 2013, Madame la Garde des sceaux rappelle que « ces deux directives relèvent en effet d’un dispositif commun. Nous sommes très précisément dans le cadre de la création de cet espace de liberté, de sécurité et de justice lancé à Tampere en 1999 par le Conseil européen. La justice a ainsi été introduite en tant que telle dans le droit communautaire. Du fait du traité de Lisbonne, l’intégralité du champ pénal est d’ailleurs dans le droit communautaire. Par conséquent, garder à l’esprit que ces deux directives sont liées, c’est comprendre qu’elles participent de la construction de cet espace, dont l’un des piliers fondamentaux est justement la reconnaissance mutuelle des procédures judiciaires et, en l’occurrence aujourd’hui, des procédures pénales ». Malgré la satisfaction que peut procurer la perception des contours d’un paysage répressif harmonieusement composé de touches nationales et européennes, les difficultés de la transposition des directives européennes dans le domaine répressif persistent.
Le rattachement clairement accepté par le gouvernement et le législateur français de la transposition de la directive du 22 mai 2012 à la logique de la construction de l’ELSJ va certes faciliter l’entreprise de mise en conformité du droit français au droit européen mais ne peut empêcher l’apparition des obstacles techniques.
Les termes de la directive, qui s’appliquera également au Royaume-Uni et à la République d’Irlande ayant tous deux utilisé la clause d’opt-in, sont très généraux. Or, il s’agit d’un texte posant le droit à l’information et l’accès aux pièces du dossier pour toute personne soupçonnée, poursuivie, arrêtée ou détenue dans le cadre d’une procédure pénale. La directive s’applique en effet « aux suspects et personnes poursuivies quels que soient leur statut juridique, citoyenneté et nationalité » (Considérant 16 Dispositions préliminaires de la directive du 22 mai 2012). Mais peut-on parler de « suspect » à toutes les phases de la procédure pénale française ? Au-delà, existe-t-il déjà un statut du suspect en droit français ou la transposition de la directive supposait-elle de le créer ? La tâche pour le législateur français n’a pas été facile. Les termes et institutions juridiques européens doivent être appréhendés et traduits dans le langage juridique français afin de permettre une application effective des dispositions européennes dans le système national. Ce travail s’illustre principalement au travers de la transposition des mesures phares de la directive du 22 mai 2012 qui peuvent être ici rapidement présentées.
b- Les principales modifications apportées par la loi de transposition du 27 mai 2014
Le texte européen transposé par la loi du 27 mai 2014 a pour objet le droit à l’information de l’individu dans le cadre d’une procédure pénale. Autrement dit, il n’a pas pour ambition de réglementer l’exercice des droits des personnes visées par une procédure pénale mais uniquement de s’assurer de l’existence d’une notification effective de ces droits ainsi que de l’accès au dossier. Or, cette harmonisation à l’échelle européenne suppose de créer un statut, inconnu en droit français, du « suspect libre » au cours de l’enquête.
Cela implique également de modifier les textes régissant la garde à vue, l’information et l’audience de jugement, dans leurs dispositions relatives à la notification des droits et aux modalités d’accès au dossier pour la personne entendue ou poursuivie. Après de nombreux amendements relatifs notamment aux différents statuts des personnes entendues par les services d’enquête, à la notification du droit à l’avocat pour les personnes en audition libre, à l’accès aux pièces du dossier par l’avocat de la personne gardée à vue ou par la personne poursuivie durant la phase judiciaire de l’enquête pénale, la loi du 27 mai 2014 modifie, en conformité a priori avec la directive, le Code de procédure pénale.
Le statut des personnes soupçonnées (le terme « suspectées » n’ayant pas été retenu) auditionnée sans faire l’objet d’une mesure de garde à vue est maintenant prévu aux articles 61-1, 62 et 63 III du Code de procédure pénale. On retiendra ici le contenu de l’article 61-1 spécialement introduit et en vertu duquel : « la personne à l’égard de laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction ne peut être entendue librement sur ces faits qu’après avoir été informée de la qualification, de la date et du lieu présumés de l’infraction qu’elle est soupçonnée d’avoir commise ou tenté de commettre ; du droit de quitter à tout moment les locaux où elle est entendue ; le cas échéant, du droit d’être assistée par un interprète ; du droit de faire des déclarations, de répondre aux questions qui lui sont posées ou de se taire ; si l’infraction pour laquelle elle est entendue est un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement, du droit d’être assistée au cours de son audition ou de sa confrontation, selon les modalités prévues aux articles 63-4-3 et 63-4-4, par un avocat choisi par elle ou, à sa demande, désigné d’office par le bâtonnier de l’ordre des avocats ; elle est informée que les frais seront à sa charge sauf si elle remplit les conditions d’accès à l’aide juridictionnelle, qui lui sont rappelées par tout moyen ; elle peut accepter expressément de poursuivre l’audition hors la présence de son avocat ; de la possibilité de bénéficier, le cas échéant gratuitement, de conseils juridiques dans une structure d’accès au droit… ».
En outre, la loi de transposition introduit dans le Code de procédure pénale des dispositions nouvelles concernant le droit à l’information des personnes faisant l’objet d’une privation de liberté. A ce titre est introduite par le nouvel article 803-6 du Code de procédure pénale l’exigence d’un document écrit énonçant, dans des termes simples et accessibles et dans une langue que la personne comprend, les droits dont elle bénéficie au cours de la procédure pénale. Sont également ajoutées par la loi du 27 mai 2014 des dispositions relatives à l’information du droit à l’interprétation et à la traduction et du droit au silence et à l’accès au dossier au cours de l’instruction et devant les juridictions de jugement. La question de l’exacte conformité du droit français à la directive européenne en son article 7 relatif au droit d’accès aux pièces du dossier sera, sans doute, rapidement soulevée…
La loi du 27 mai 2014 achève la transposition de la directive du 22 mai 2012 pour le droit à l’information dans le cadre des procédures pénales qui laisse augurer de nouvelles modifications du paysage répressif français.
2- Les réformes de la procédure pénale envisagées sous l’influence de la transposition de la directive du 22 mai 2012
La transposition de la directive du 22 mai 2012 est l’occasion d’annoncer la mise en œuvre à venir de la directive du 22 octobre 2013 relative au droit à l’avocat (b) mais surtout celle de réfléchir à une réforme plus globale de la procédure pénale française (a).
a- Une réflexion amorcée pour une réforme globale de la procédure pénale française
Le mouvement actuel par lequel la procédure pénale française est modifiée fait l’objet de nombreuses critiques. Il apparaît en effet difficile de continuer à réformer certains pans de la procédure pénale nationale sous l’impulsion ponctuelle de directives européennes sans influer sur le modèle répressif national. De telles réformes, au coup par coup, de la procédure pénale française ne peuvent-elles pas conduire à perturber le travail des autorités judiciaires et policières françaises qui s’inscrit dans un système répressif dont les rouages sont ancrés dans les traditions nationales ? Comment les officiers de police et de gendarmerie vont-ils faire face à la surcharge de travail impliquée par l’application du nouvel article 61-1 du Code de procédure pénale dans toutes ses dispositions ? Ces éléments ont été pointés par les rapports parlementaires relatifs à la loi du 27 mai 2014 qui relaient alors un appel à une réforme d’ensemble de la procédure pénale.
A cet égard, une étude est engagée par le Gouvernement français pour la révision de l’ensemble de l’architecture de l’enquête pénale, « dans le souci de la recherche du juste équilibre entre les exigences européennes en matière de droits de la défense et de contradictoire et la nécessité de garantir l’efficacité des enquêtes » (Rapport de la Commission des lois, Assemblée Nationale, n° 1895, 29 avril 2014). Ainsi les directives « garanties procédurales » européennes semblent justifier, non pas une réforme générale, mais davantage une réflexion sur la procédure pénale en France.
La différence est importante. En effet, une chose est de réformer la procédure pénale sous l’effet de la transposition d’une directive européenne, autre chose de mettre l’ensemble du système français en conformité avec le droit européen.
Le premier mouvement, plus ponctuel, est sans doute le seul concevable. D’une part, il est difficile d’imaginer que le droit de la coopération pénale européenne, soit-il une composante d’un ensemble plus grand qu’est l’ELSJ, impulse une révision globale de la procédure pénale française. En effet, quelle serait la légitimité d’un tel processus ? D’autre part, et en toutes hypothèses, il ne semble pas que la construction de l’ELSJ suppose une telle démarche pour gagner en cohérence.
La confiance mutuelle entre les autorités nationales recherchée afin d’assurer l’efficacité des mécanismes de reconnaissance mutuelle des décisions répressives est la raison d’être des directives « garanties procédurales ». Ainsi, le droit à l’information s’applique tant à la procédure d’exécution d’un mandat d’arrêt européen qu’à une procédure répressive classique, sans que le caractère transfrontière de la situation juridique soit une condition. L’objectif est d’assurer un niveau équivalent de protection des individus dans tous les Etats membres de l’Union européenne. L’action de l’Union européenne dans le domaine pénal ne devrait pas aller au-delà de cette mission. La transposition de la directive du 22 mai 2012 illustre bien comment le droit de la coopération pénale européenne devient, encadrés par ces limites, le moteur d’une révision du Code de procédure pénale français. En ce sens, la loi du 27 mai 2014 semble annoncer l’étape suivante et complémentaire que représente la transposition de la prochaine directive « garanties procédurales ».
b- La transposition annoncée de la directive du 22 octobre 2013 relative au droit d’accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales
La transposition en France de la directive relative au droit à l’information et à l’accès au dossier était attendue tant les modifications à mettre en place pouvaient être délicates. Le résultat obtenu dans la loi du 27 mai 2014 semble, sous certaines réserves, conforme au texte européen. Cependant la directive du 22 mai 2012 fait partie d’un ensemble de mesures ayant pour objectif la protection des droits procéduraux des individus. Tel que cela a été souligné dans les travaux préparatoires de la loi du 27 mai 2014, la directive du 22 mai 2012 s’articule avec les dispositions relatives à l’accès à un avocat énoncées dans la directive du 22 octobre 2013.
Ne pouvant ignorer les rapports entre ces différents textes, la nouvelle loi avait pour ambition d’anticiper la transposition de cette dernière directive sans attendre la date limite du 27 novembre 2016. Or, la sensibilité de la matière pénale et les adaptations de la procédure française impliquées par ce texte européen expliquent que sa transposition est davantage annoncée par la loi du 27 mai 2014 que véritablement anticipée. Concrètement, en vertu de l’article 15 de la loi, le droit à l’avocat ne sera notifié à la personne soupçonnée entendue librement qu’à partir du 1er janvier 2015. Cette date d’entrée en vigueur différée vaut pour l’ensemble des dispositions relatives à l’assistance de l’avocat introduites par la nouvelle loi. Il semble que l’impossibilité légale actuelle d’assurer l’effectivité de ce droit implique de reporter sa notification à l’individu concerné par une procédure pénale à une date plus éloignée. Mais cette digression ne pose-t-elle pas un problème au regard de l’échéance du 2 juin 2014 pour mettre en œuvre la directive droit à l’information dans les Etats membres ?
Cette mesure transitoire, et le manque de complétude de la loi du 27 mai 2014 qui en découle, révèle non pas des résistances nationales mais, tout simplement, des difficultés à allier les exigences européennes et le droit national pour un paysage répressif harmonieux. La transposition des directives européennes dans le domaine pénal s’avère être une entreprise de grande envergure. Aussi, conformément à la mouvance européenne dans laquelle s’inscrit le législateur français avec la loi du 5 août 2013 puis ici la loi du 27 mai 2014, le travail de réforme de la procédure pénale française est toujours en cours…