Les commentaires accompagnant la décision britannique de quitter l’Union européenne affligent. Ils ne surprennent pas. Succédant à une légère vague d’optimisme ignorante de la qualité des organismes de sondage britannique, est décrit aujourd’hui un « séisme » qui n’en est pas un. Car, si la caractéristique des tremblements de terre est leur imprévisibilité, tout, dans l’épisode du Brexit, était largement annoncé même si l’expression démocratique des citoyens n’était pas imaginée aussi explicite.
Les petits calculs politiciens, nationaux comme européens, ayant conduit à cette crise majeure (1) obligent donc à évaluer le prix du renoncement (2), les conséquences de son règlement s’avérant largement imprévisibles en l’état du délitement de l’Union (2).
1. L’impasse des calculs politiciens
L’inconséquence du premier ministre britannique aura fait de lui la première victime d’une crise qu’il a volontairement déclenchée. Avec la constance de nombre de ses prédécesseurs depuis Margaret Thatcher, l’occupant du 10, Downing street n’aura pas eu l’intelligence d’un Tony Blair attendant prudemment pour consulter son peuple sur le traité portant Constitution que deux Etats fondateurs se chargent eux mêmes de la sale besogne.
Ici, en décidant délibérément de courir un risque considérable, sans autre motivation réelle que d’asseoir sa situation au sein du parti conservateur, David Cameron s’est mis en situation, et son pays avec lui, de provoquer une onde de choc sans précédent, les frappant autant que l’Union qu’ils désirent quitter.
La démarche politicienne a, tout à la fois, ouvert la boite de Pandore et fait sortir du bois un rival, ancien maire de Londres, dont le positionnement s’explique largement par l’opportunité de succéder à David Cameron, en cas d‘échec. Loin d’être victime d’une balle perdue, l’arroseur ainsi arrosé passera donc à l’histoire pour un fossoyeur animé de piètres convictions, plaidant pour un maintien dans une Europe qu’il « n’aimait pas ». La situation de son rival travailliste, Jeremy Corbin, n’est guère plus enviable, soutenant le Brexit comme la corde soutient le pendu, et mis ouvertement en cause dans son propre parti dès l’annonce des résultats du référendum.
Faut-il l’en plaindre, à la lecture du pitoyable « arrangement » du Conseil européen de février, visant à faire prendre des vessies pour des lanternes à ses compatriotes ? Sans doute pas tant la démarche était détestable, laissant croire à une renégociation renvoyée en réalité au lendemain du référendum, le tout avec la complicité indifférente des dirigeants de l’Union.
Le Royaume Uni n’a pas l’exclusivité de ces calculs et du ridicule des postures. L’outrance des comparaisons britanniques entre l’Union européenne et l’Allemagne nazie a eu ainsi pour équivalent celle du président du Conseil européen annonçant la « fin de la civilisation » en cas de départ du Royaume Uni.
En fait, instrumentalisant l’Union à leurs fins propres depuis un quart de siècle, l’ensemble des Etats membres et de leurs dirigeants sont désormais victimes, eux aussi, de leurs inconséquences.
L’échec des référendums de 2005 aurait pourtant du instruire leurs dirigeants quant à la limite de l’exercice référendaire et à la lassitude des opinions publiques nationales quant à un discours éculé, vieux de 60 ans, où le fonctionnalisme économique tenait lieu de bréviaire. Mentant délibérément quant à la possibilité de conduire ensemble approfondissement et élargissement, ayant sacrifié toute démarche politique aux marchés depuis la réunification allemande, l’Union n’a plus aujourd’hui ni modèle ni projet susceptible de rallier l’assentiment populaire.
L’explication est d’une simplicité biblique, malgré les velléités de réveil de l’ours russe : le monde d’aujourd’hui n’a plus aujourd’hui grand chose en commun avec le monde du passé, celui de Jean Monnet et d’Alcide de Gasperi. Les convoquer au secours de l’idéal européen comme on l’entend ici ou là n’a donc guère de portée pour répondre aux défis d’un continent confronté de manière dramatique à la mondialisation et à la mobilité des hommes et de leurs activités, économiques comme criminelles.
Les premières analyses du scrutin britannique confirment une triple rupture à cet égard. La première est celle des générations. Les plus jeunes se prononcent en faveur du maintien là où les autres, plus âgés, rêvent d’un retour au monde passé, celui de l’Empire britannique, de sa civilisation et de ses frontières, refusant aveuglément de prendre conscience de sa disparition, à l’image de nombre de citoyens européens nostalgiques d’une histoire souvent réécrite, oublieuse des conflits et des insécurités multiples qui ont jalonné le continent.
La seconde opposition est celle, maintes fois constatée déjà entre les classes populaires et les élites prétendant les diriger. La carte des partisans du maintien et de ceux de la sortie correspond ainsi largement avec celle de leur situation économique et sociale, même s’il est de bon ton d’y être indifférents dans les salons. Cette rupture n’est pas propre au continent européen, comme les succès de de Donald Trump en attestent, même si, en Europe, les montées du populisme ou les succès récents de mouvements politiques récusant le jeu partisan traditionnel en Italie et en Espagne attestent de la fracture existante. Clairement, depuis 2005, la question européenne est au centre de ce divorce, sans recevoir de réponse politique audible.
Enfin, l’opposition flagrante des discours antagonistes lors de la campagne du Brexit témoigne d’un dialogue de sourds désormais généralisé : là où certains mettent en avant le sempiternel argument de la croissance économique, les autres retiennent délibérément le choix politique, celui de la sécurité et de l’identité, du refus de l’autre. Tirer les leçons du référendum britannique n’appelle-t-il enfin de s’adapter à ce retour de la politique, en parlant vrai ?
2. Le prix du renoncement à vivre ensemble
Il sera considérable, pour tous et même si la principale victime en sera très vraisemblablement le Royaume Uni avant que d’être l’Union européenne. Sans que l’on aborde ici l’impact économique et surtout politique de la période qui s’ouvre outre-Manche, avec à l’esprit la question écossaise et irlandaise, l’hypothèse d’un véritable scénario catastrophe n’est pas à exclure.
On préfèrera s’interroger d’abord sur le sort de millions de citoyens de l’Union. Qu’ils fassent partie des plus de 2 millions de citoyens britanniques, actifs, étudiants ou retraités, qui résident dans d’autres Etats membres de l’UE, ou des trois millions de citoyens originaires d’autres Etats membres vivant au Royaume-Uni, parmi lesquels 700 000 polonais, jamais l’impact humain d’une décision d’appartenance à l’Union n’aura été aussi fort pour la vie quotidienne d’un nombre aussi important d’individus.
Les premiers perdront leur citoyenneté européenne et les droits qui l’accompagnent, sans pouvoir prétendre au maintien d’un quelconque droit acquis. Ils deviendront ainsi de simples ressortissants de pays tiers à l’Union, protégés à ce titre dans leurs droits par la CEDH et certains textes de droit dérivé de l’Union qu’ils auront quittée applicables aux immigrés ordinaires. Les citoyens de l’Union, eux, ne pourront plus exercer leurs droits sur le territoire d’un Etat devenu tiers par sa volonté. En tout état de cause, ce bouleversement et les besoins élémentaires de sécurité juridique exigeront à l’évidence une stabilisation juridique des rapports quant à la situation des ressortissants concernés entre le Royaume Uni, leurs Etats d’origine et l’Union.
Cette dernière deviendra en l’espèce le principal acteur de ce dialogue d’un type nouveau, reposant désormais non plus sur un statut mais sur un accord réciproque.
Au cœur de ces problématiques, les questions relatives à la sécurité et à la migration ne tiendront pas forcément la place centrale que les partisans du Brexit leur avaient réservée. En premier lieu car les questions de sécurité intérieure ont fait l’objet, depuis le premier jour, de réticences majeures de la part du Royaume Uni, au fur et à mesure de leur processus d’intégration. Qu’il s’agisse de l’appartenance à l’espace Schengen ou leur pseudo retrait des questions d’entraide répressive au lendemain de la fin de la période de transition du traité de Lisbonne, la bonne vieille technique du « pick and choose » servait ici de ligne directrice à la diplomatie britannique.
C’est donc d’un degré supplémentaire d’éloignement qu’il sera question, de l’abandon des bénéfices de Dublin obligeant un autre Etat membre à reprendre un demandeur d’asile à celui de la coopération au sein d’Europol et Eurojust, sans parler d’une réécriture des frontières extérieures de l’Union au regard du Royaume Uni. D’ores et déjà, la question de l’établissement de frontières « extérieures » entre l’Irlande et le Royaume Uni s’avère hautement symbolique, plus encore que la revendication déjà opérée par le Royaume d’Espagne quant au statut de Gibraltar.
En fait, en matière de sécurité, le mieux que puissent envisager les vainqueurs du référendum demeure d’obtenir un statut comparable à celui des partenaires de l’Union dignes de confiance, tels que les Etats Unis ou le Canada, sans que l’usage du mandat d’arrêt européen, d’Europol et de Frontex ou des nouveaux dispositifs de lutte contre le terrorisme à l’échelle européenne leur bénéficient.
Libre à ceux qui l’imaginent de croire qu’un niveau de coopération équivalent à l’actuel puisse être maintenu même si, par définition, la coopération n’est jamais à sens unique. Dans le même registre, l’avenir du traité du Touquet s’inscrira désormais en pointillés si, d’aventure et faute de l’argument européen qui l’ait justifié, il était décidé de faire coïncider la frontière du Royaume Uni avec son territoire, comme certains le réclament déjà …
L’Union européenne et ses Etats membres, de façon inégale, ne sortiront pas indemnes non plus de ce dénouement de la crise.
D’abord car il s’agit là de l’étape ultime d’un processus mortifère engagé il y a longtemps, au temps de la Dame de fer. Elle couronne plusieurs décennies de concessions unilatérales consenties par une Union largement remodelée à l‘image souhaitée par les autorités britanniques. Qu’on en juge, sans souci d’exhaustivité, avec :
- la multitude des opt-out dans des domaines centraux (de l’euro à Schengen en passant par la renégociation de son appartenance à l’espace de liberté, de sécurité et de justice) le tout en préservant son accès aux bienfaits du marché intérieur ;
- l’avantage financier indu de sa participation budgétaire ;
- la victoire de l’élargissement continu de l’Union sans approfondissement institutionnel réel et la renationalisation des contrôles parlementaires ;
- le maintien de la maîtrise nationale en matière de PESC et de Défense et la promotion des vertus du libre échange et de l’ouverture des marchés au monde extérieur …
Ensuite car accuser le Royaume Uni de tous les maux revient à nier la réalité politique de l’instant. Le souhait d’une Europe libérale non politique, non contraignante et non solidaire, voulue ostensiblement par David Cameron, n’est-il pas devenu aujourd’hui le dénominateur commun sur lequel s’accordent en définitive Etats nordiques et nouveaux venus de l’Est mais aussi responsables budgétaires français, fiscalistes luxembourgeois et économistes allemands ? Il est inutile de chercher l’esquisse d’une relance du projet européen dans le noyau des Etats fondateurs ou dans les cercles des élargissements, ce dernier n’est pas à l’ordre du jour, contrairement à ce qu’imaginent certains partisans européens du « Brexit » aveuglés par leur anglophobie.
Bien au contraire, déjà, se manifestent ici et là les premiers signes de la contagion, aux Pays Bas comme en Hongrie et avant que les populistes de toutes nationalités n’utilisent cet argument à chaque échéance électorale. En ouvrant la boite de Pandore, c’est-à-dire en acceptant de remettre en question les fondements de l’accord commun pour des raisons politiciennes, l’Union s’est engagée dans la crise de façon irresponsable. Celle-ci conduira inévitablement à une redéfinition des liens en son sein, allant de la relation quasi-fédérale à la souplesse confédérale, à supposer que l’on trouve encore des partisans du « noyau dur » vanté depuis 1994 et susceptible d’être le pionnier de la construction européenne. Rien ne sera donc plus comme avant.
Quitter l’Union, en la privant d’un de ses principaux acteurs, sinon de l’un de ses moteurs, est extrêmement problématique également.
Pour nombre d’Etats membres se reconnaissant dans le libéralisme et le pragmatisme économique britannique, ce départ sera vécu aussi comme une véritable catastrophe politique, notamment parce qu’ayant pour effet de les renvoyer dans un face à face avec le couple franco-allemand perdu d’avance. Sans d’ailleurs que les deux membres de ce couple en soient satisfaits pour autant, leur différentiel de puissance et d’analyse ayant creusé l’éloignement d’un couple devenu vieux. D’où la crainte française et l’inquiétude allemande de perdre le membre du trio sur lequel s’appuyer pour faire valoir selon les cas l’intérêt du marché ou le discours géopolitique sur la puissance.
Le tableau n’est guère plus rassurant quant aux enjeux du fonctionnement institutionnel, une majorité d’Etats partageant nombre des analyses défendues par le Royaume Uni quant à la division des tâches au sein de l’Union et quant à la manière de les gérer. Là encore, il est vraisemblable qu’un départ de ce dernier plongera l’Union dans une crise institutionnelle opposant le Nord et le Sud ou les nouveaux et les anciens autour des moyens d’atteindre les objectifs de l’intégration sans conserver ni rapatrier l’essentiel dans les capitales nationales …
3. Des conséquences imprévisibles
Les voies du retrait sont connues sur le plan juridique mais impénétrables sur le plan politique. Le piège tendu à l’Union est clair : à l’instant où la souplesse devrait garantir un divorce aux meilleurs intérêts des partenaires, seule la fermeté quant aux conditions de la sortie est susceptible d’empêcher que le poison du précédent n’achève le malade. Tout, dans l’indécision des dirigeants européens et leur culte du compromis, amène à craindre que ce soit pourtant le cas.
L’une des innovations du traité de Lisbonne apporte la réponse technique à la question posée : les traités organisent désormais le mécanisme présidant au retrait d’un Etat membre dans son article 50 : « tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union » (§1) et « l’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord est négocié conformément à l’article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen » (§2).
Deux enseignements s’en dégagent, celui de la primauté donné à la volonté unilatérale de l’Etat membre concerné, qui « décide » de son retrait sans avoir à en négocier le principe, sinon les modalités, et celui de la possibilité de conduire ce retrait sous la forme d’un accord international … ou pas, l’hypothèse la plus vraisemblable demeurant celle d’un accord de divorce fixant le montant de la pension alimentaire et la garde des enfants !!! Ce dernier prendrait effet à la date qu’il fixe ou « à défaut, deux ans après la notification » du retrait (§ 3).
Au vu du nombre et de la complexité des questions abordées, et en ayant à l’esprit la comparaison avec les périodes de transition accompagnant une adhésion, force est de se convaincre qu’un mécanisme de même nature devra gouverner le retrait britannique, sans que l’on sache ce qu’il en sera au fond, tant l’attitude des Etats membres sera décisive, autant que la présence ou non d’un nouveau gouvernement britannique estampillé « Brexit » comme le réclame Nigel Farage.
Car une interrogation majeure gouverne le débat : s’agit-il de rompre définitivement les amarres avec le continent ou bien de tenter, une fois encore, d’obtenir un « statut spécial » déjà vanté par David Cameron et Donald Tusk au lendemain du Conseil européen mais qui devrait, cette fois ci, avoir un sens réel et un contenu identifiable ? Tout repose sur cette ambiguïté instrumentalisée à la fois par les tenants du « Brexin » et du « Brexit », selon laquelle un « bon » accord pour le Royaume Uni ferait office de cadeau de sortie par l’Union, sans que quiconque sache de quoi exactement sera fait ce cadeau.
Le « meilleur des deux mondes » évoqué par les communicants de David Cameron paraît cependant difficile à atteindre si l’on comprend qu’en tout état de cause il passe par une modification des traités existants. Sans doute faut-il alors se résoudre à imaginer des scenarii hors de l’Union, où la place du Royaume Uni relèvera de l’esprit de la géométrie variable, tant il est encore difficile à imaginer qu’il devienne purement et simplement un Etat tiers à l’Union qu’il quitterait.
Le scénario « norvégien » est alors souvent évoqué, au Royaume Uni, comme lui permettant de retrouver les membres de l’EEE que sont l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Ce retour de l’Histoire vers l’AELE lui permettrait de conserver un accès au marché intérieur sans contrainte supplémentaire pour les questions n’en relevant pas. C’est passer superbement sous silence l’essentiel … et le plus savoureux : cet Etat tiers est soumis pieds et poings liés à des normes dont il ne négocie pas l’adoption … Curieux retournement de l’Histoire pour un Royaume Uni qui fait justement de la législation de l’Union et de ses fonctionnaires sa bête noire …
Quoi qu’il en soit de la fermeté, de façade ou non, des Etats membres dans le processus de sortie, l’Union devra répondre à des interrogations existentielles tout en s’opposant à une déconstruction de l’ensemble qui menace.
Le pire serait alors sans doute la fuite en avant d’un nouveau traité prétendant forcer la main en vue d’une intégration dont les opinions publiques ne voient pas l’utilité et à laquelle elles sont hostiles.
Cesser les procès en sorcellerie européenne dans les capitales des Etats membres pourrait être un bon début si l’on entend convaincre ensuite d’une avancée.
Comment persuader l’opinion de l’intérêt d’une plus value de la coopération européenne en matière de sécurité quand, à l’image du ministre français de l’Intérieur, imputer à l’Union les carences de sa propre action permet de se défausser ? Comment s’autoriser, comme son premier ministre, à critiquer les décisions européennes de solidarité face à la crise migratoire dans l’Etat qui les a inspirées, arrêtées avec l’accord du Président de la République française tout en se gardant de les partager ? La vieille fable de la paille et de la poutre ne vaut-elle pas pour un Etat (et ses homologues) réclamant des réformes à l’Union européenne quand il est incapable lui même de s’y livrer et qui exige davantage de démocratie d’un système qu’il peuple de ses recalés du suffrage universel, le spectacle actuel de la rue française invitant à une décence minimale sur ce thème …
Sortir de l’Hexagone conduit malheureusement aux mêmes constats, de l’impudeur d’une Europe allemande conduite au Parlement, à la Commission et au Conseil jusqu’aux comportements néerlandais, polonais ou hongrois, du spectacle de chefs d’Etats et de gouvernements se rendant à Berlin pour y envisager la suite des évènements sans aucune conscience de la force des symboles …
Répondre aux urgences de la société européenne pour restaurer une crédibilité mise à mal devrait ensuite devenir une priorité avant d’évoquer un quelconque traité “refondateur”. A cet égard, la crise migratoire et ses prolongements externes autant que les difficultés économiques et budgétaires fournissent le matériau à une clarification indispensable par l’action concrète, y compris envers ceux qui ont oublié la solidarité figurant dans les traités qu’ils ont signés.
Ce n’est qu’à ce prix et au vu des calendriers électoraux en cours que le mauvais génie retournera dans sa lampe. Le reste n’est que posture conduisant inévitablement à ressentir à nouveau l’impression d’échec de cette matinée de juin 2016.