par Simon Labayle, CERIC
Le peuple britannique se rendait récemment aux urnes pour élire les 650 députés qui siègeront au sein de la fameuse House of Commons, et donc indirectement le Premier ministre, et chef du gouvernement, du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord. L’importance du scrutin justifiait ainsi à elle-seule d’y porter une attention particulière.
D’un point de vue européen, le résultat dévoilé le vendredi 8 mai dernier attise encore la curiosité. L’avenir dira en effet s’il signifiait la première étape d’un processus de retrait britannique de l’Union, dont on peine aujourd’hui à mesurer précisément les conséquences. Si la probabilité de cette perspective peu réjouissante est difficile à évaluer aujourd’hui, la réalité d’une future consultation populaire sur le sujet est en revanche quasiment actée. Elle contribue à conférer à ces élections législatives une portée qui dépasse considérablement leur cadre national.
1. L’ambigüité historique de la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne
La complexité qui caractérise l’état actuel de la relation qu’entretiennent le Royaume-Uni et l’Union européenne est fondée sur leur histoire commune tourmentée. Un bref retour à la genèse même de l’intégration européenne suffit à s’en convaincre.
Dès 1946, le fameux discours de Zurich marquait l’un des premiers jalons de l’intégration européenne. Winston Churchill y appelait de ses vœux les Etats-Unis d’Europe. L’Histoire en a principalement retenu le passage selon lequel le « remède » aux maux qui minaient l’Europe depuis un demi-siècle consistait « à recréer la famille européenne, cela dans la mesure du possible, puis de l’élever de telle sorte qu’elle puisse se développer dans la paix, la sécurité et la liberté ». Il fallait pour cela « édifier une sorte d’Etats-Unis d’Europe ». La séduisante formule employée par l’ancien Premier ministre occulte cependant l’un des enseignements majeurs de son projet. Tels qu’il les concevait, ces Etats-Unis d’Europe n’avaient pas vocation à accueillir un Royaume-Uni davantage tourné vers le Commonwealth.
La création des Communautés européennes, sur un modèle qui faisait écho à celui imaginé par Churchill, s’avèrera par la suite une source permanente de tension. Jamais leurs ambitions politiques ne furent réellement partagées par les britanniques. Ainsi, avant même que le Royaume-Uni ne rejoigne les Communautés, l’institution de l’AELE suite à la convention de Stockholm de 1959, était destinée à créer une zone de libre-échange susceptible de contrebalancer leur influence grandissante. L’adhésion britannique ne fut ensuite acquise qu’à la suite d’un processus difficile, notamment marqué par les vetos français de 1963 et 1967. Elle n’aboutira finalement qu’en 1973. Le manque d’enthousiasme qui la caractérisait fut rapidement symbolisé par la tenue d’un référendum qui fait écho aux circonstances actuelles puisqu’il posait la question du maintien de cette adhésion dès 1975. Ses partisans remportèrent finalement le scrutin à une large majorité.
Les « années Thatcher » qui ont succédé ne sont évidemment pas synonyme d’apaisement. La dame de fer entretint régulièrement de vives controverses avec « Bruxelles », ponctuées du célèbre slogan « I want my money back ! ». Son discours prononcé au Collège d’Europe en 1988 mérite d’ailleurs d’être mis en lumière tant sa lecture s’avère instructive quant au positionnement historique du Royaume-Uni dans l’Union. Elle y affirmait notamment que « le Traité de Rome était conçu comme une charte de la liberté économique », puis préconisait une marche à suivre pragmatique selon laquelle « il ne suffit pas de parler en termes généraux d’une vision ou d’un idéal européen. […] Cette approche n’exige pas de nouveaux documents. Ils sont tous là : le Traité de l’Atlantique nord, le Traité de Bruxelles révisé et le Traité de Rome […]. Ce qu’il faut maintenant, c’est prendre des décisions concernant les prochaines étapes, et non nous laisser distraire par des objectifs utopiques ». Margaret Thatcher pointait également les sujets qui ont toujours été au centre des préoccupations britanniques dans l’Union. Elle évoquait ainsi la nécessaire ouverture vers l’Europe orientale, la réforme de la PAC, le lien étroit, et à ses yeux prédominant, avec les Etats-Unis, et appelait à une ouverture bien au-delà des frontières européennes. Ce discours traçait donc des lignes de force, dont certaines sont aujourd’hui encore celles qui gouvernent l’attitude du Royaume-Uni par rapport à l’Union européenne. Les défiances qu’il laissait aussi poindre se sont par la suite concrètement illustrées à maintes reprises au cœur de leur relation.
Les exemples sont légion, et portent parfois sur les sujets les plus centraux de l’intégration européenne. Adoptant un mode de conduite tout à fait original, en marge des autres Etats membres, le Royaume-Uni a d’abord refusé d’adopter la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs en 1989. Il n’a pas non plus souhaité se joindre à l’Union monétaire en se tenant à l’écart du passage à l’euro. Conformément au protocole joint au traité d’Amsterdam, il bénéficie également d’un statut particulier au sein du dispositif Schengen. Il n’a donc, pour l’heure, choisi de participer qu’à une partie de ses dispositions en ce qui concerne notamment la coopération policière et judiciaire en matière pénale ou encore le système d’information Schengen. Au sujet, enfin, des droits fondamentaux, le Royaume-Uni a obtenu que l’application de la Charte des droits fondamentaux soit accompagnée de plusieurs réserves, notamment au sujet de son titre IV relatif aux droits économiques et sociaux.
Plus récemment, le gouvernement britannique a lancé un audit visant à évaluer la répartition des compétences entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. Lancé en 2012, celui-ci a abouti à la rédaction de nombreux rapports (plus de trente) dont la qualité comme l’impartialité ont été presqu’unanimement saluées. Il visait toutefois essentiellement à lui fournir des matériaux précis dans la perspective d’une renégociation du statut britannique au sein de l’Union. Dans une logique de conflit plus directe, la décision prise par le Premier ministre d’imposer à son parti de quitter le groupe PPE au Parlement européen a contribué à provoquer un isolement institutionnel problématique pour le Royaume-Uni. De la même manière, le combat frontal mais solitaire (seul Viktor Orban avait accepté de l’appuyer) mené par David Cameron contre Jean-Claude Juncker dont il refusait la candidature à la présidence de la Commission s’est soldé par un désaveu cinglant pour le résident du 10 Downing Street. Ce revers symbolise une perte d’influence britannique particulièrement préjudiciable pour l’image de David Cameron, puisque deux de ses prédécesseurs, John Major et Tony Blair, avaient mené à bien une manœuvre similaire (bien que le mode de désignation soit alors différent) aux dépens des belges Jean-Luc Dehaene et Guy Verhofstadt.
Ce tour d’horizon vise à définir le cadre historique de l’engagement européen du Royaume-Uni. Ses dirigeants, guidés par un impératif pragmatique, se sont de tout temps évertués à définir puis à obéir à des impératifs concrets, sans jamais dévoiler un projet de nature politique. La longue incompréhension souvent mise en avant à l’évocation des relations qu’entretiennent les britanniques et l’Union ne reflète, en cela, pas exactement la réalité. Les malaises qui ternissent régulièrement celles-ci trouvent davantage leur source dans un décalage entre leurs aspirations mutuelles. Le constat dressé par Alain Lamassoure résume à cet égard parfaitement la situation : « pour nous, continentaux, l’Europe est un projet ; elle a déjà une existence propre, indépendante de celle des États qui la composent. « L’union sans cesse plus étroite » proclamée par les traités n’est pas une formule littéraire : c’est une feuille de route qui doit nous mener, traité après traité, à la forme définitive d’un ensemble politique sans précédent, combinant unité d’action et diversité des États. Pour les Anglais, l’Union européenne (UE) est une organisation internationale, certes plus structurée que l’Organisation des Nations unies (ONU) ou l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), mais dans laquelle le Royaume-Uni a pour seul objectif de défendre ses intérêts nationaux. Tantôt avec ses partenaires, tantôt sans eux, parfois contre eux » (A. Lamassoure, Europe : le cas du patient anglais, Politique étrangère, Janvier 2015, p.63).
2. Le résultat inattendu des élections législatives
Le scrutin du 7 mai dernier a pris à défaut les instituts de sondages en assurant une victoire aussi nette qu’inattendue au Parti conservateur de David Cameron qui bouleverse le paysage politique britannique. Les analyses s’accordaient en effet initialement à prévoir la tenue d’une élection particulièrement serrée, dont serait finalement issu un Parlement sans majorité clairement dessinée, et donc vraisemblablement livré au jeu des alliances. Il est d’ailleurs bon de signaler que les conservateurs étaient déjà alliés aux libéraux-démocrates depuis les élections de 2010. Le mode de scrutin uninominal à un tour a toutefois confirmé son caractère imprévisible, et le choix des électeurs britanniques s’est cette fois franchement porté sur le parti de David Cameron. Sa victoire incontestable lui garantit, pour les cinq ans à venir, 331 sièges à Westminster et donc une majorité absolue que rien ne laissait attendre. Ce succès signifiait logiquement une défaite de grande ampleur pour les partis concurrents.
Le Parti travailliste, a notamment essuyé un terrible revers (232 sièges) qui a poussé son leader Ed Miliband à la démission. Le résultat de l’élection n’a pas non plus été à la hauteur des espérances du parti anti-européen et anti-immigration de l’UKIP (United Kingdom Independence Party). S’il se place à la troisième place du Royaume en nombre de suffrages exprimés (12%, et plus de trois millions de voix, mais toutefois en très net recul par rapport aux dernières élections européennes), la spécificité du mode de scrutin ne lui a toutefois permis de n’obtenir qu’un seul siège. Son médiatisé leader Nigel Farage a lui-même été battu dans sa circonscription. Il n’a cependant pas trouvé dans cette défaite l’occasion d’honorer ses engagements électoraux, sa démission ayant en effet très opportunément été refusée par la direction d’un parti qu’il a lui-même cofondé. Réclamer le départ de l’ensemble des députés, à la tribune d’un Parlement européen dont il faisait lui-même partie, en affirmant espérer son implosion, engageait sans doute à de moindre frais. La Parti libéral-démocrate, qui gouvernait avec les conservateurs lors de la précédente législature, a pour sa part subi une véritable déroute (12 sièges seulement) qui a poussé son leader Nick Clegg à la démission. Le SNP (Scottish National Party) apparaît enfin comme le deuxième vainqueur de ces élections. Il a en effet remporté un triomphe en Ecosse, où il dispose désormais de 56 sièges (sur les 59 à pourvoir) et où il multiplie son précédent score par neuf. Cette victoire constitue l’une des causes principales de la défaite du Parti travailliste qui n’y a pour sa part conservé qu’un seul député.
3. L’enjeu européen de l’élection
Passée la surprise née des résultats inattendus qui viennent d’être décrits, ce sont évidemment les conséquences éventuelles pour l’Union européenne de ce nouveau mandat confié à David Cameron qui interrogent. La question européenne représentait en effet l’un des principaux enjeux d’une élection dont l’issue, alliée au scepticisme qui règne de manière générale au sein de ses Etats membres, n’incite pas à l’optimisme.
David Cameron avait très hâtivement lancé les hostilités à ce sujet. Il soulevait en effet clairement, dès janvier 2013, lors du discours de Bloomberg, la question d’un référendum relatif à l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union. Appelant à une modification significative du fonctionnement de celle-ci, il estimait que « demander aux britanniques de continuer à accepter des règles européennes à propos desquelles ils n’ont eu qu’un choix restreint » constituait « le meilleur moyen de s’assurer que la question de l’appartenance [à l’Union] soit finalement posée, et qu’il était vraisemblable que dans ces conditions, le peuple britannique rejette l’Union ». Il n’eut depuis de cesse de rappeler son intention de soumettre la question de l’appartenance d’un Royaume-Uni, dont le statut y aurait été renégocié, à l’Union européenne après que son fonctionnement fut redéfini, au plus tard en 2017 s’il remportait les élections qui viennent donc de se dérouler.
La mise au premier plan de la question européenne à l’occasion d’un scrutin qui ne la concernait pourtant pas directement est principalement imputable à l’émergence de l’UKIP. Malgré ses résultats décevants, le parti ouvertement eurosceptique a indéniablement su imposer les thèmes qui fondent son action au cœur de cette élection. L’Europe ne figure pourtant même pas parmi les premières préoccupations des britanniques. Le parti de Nigel Farage a toutefois su assimiler la question européenne à celle de l’immigration qui est en revanche au cœur de leurs inquiétudes. C’est donc une caricature grossière, selon laquelle l’explosion du phénomène de l’immigration incontrôlée serait seulement imputable à l’Union européenne, qui a conduit à la surenchère de David Cameron dans la critique permanente contre l’Union. La tonalité de son discours s’explique en effet par un calcul purement électoral : vilipender l’Union devait conduire à ramener dans le giron conservateur les électeurs tentés par le vote UKIP. Le résultat de l’élection force à reconnaître l’excellence de la stratégie.
Celle-ci, malgré ses mérites électoraux immédiats, pourrait toutefois s’avérer pernicieuse à plus long terme. La course à l’électorat susceptible d’opter pour le parti de Nigel Farage a entrainé David Cameron dans un processus qui pose donc clairement la question d’un retrait britannique de l’Union. Ne pouvant dédire l’une de ses principales promesses, il a ainsi confirmé dès son élection la future tenue d’un référendum à ce sujet d’ici la fin de l’année 2017. L’habileté de la manœuvre place le Premier ministre en position de force dans le cadre de la future renégociation de la place du Royaume dans l’Union européenne qu’il entend mener. L’ambigüité de sa position sur le sujet n’engage cependant pas à verser dans l’optimisme quant à sa capacité à plaider pour le maintien du Royaume dans l’Union. David Cameron affirme en effet ne pas souhaiter le retrait britannique. Il assure donc qu’il fera campagne pour un maintien dans l’Union à condition que sa volonté de renégociation soit couronnée de succès, en particulier en ce qui concerne le contrôle de l’immigration et la protection des intérêts de la City face à l’Eurozone. Hormis quelques points symboliques, sa position sur le sujet souffre cependant d’une insondable opacité (pour une analyse détaillée).
Le sujet s’imposait comme l’un des enjeux majeurs de l’élection. Il n’a pourtant suscité aucun débat de fond durant la campagne électorale et s’est trouvé, de fait, totalement abandonné aux diatribes de l’UKIP. Aucune précision n’étaye ainsi le dessein du Premier ministre quant au contenu concret du statut renégocié du Royaume-Uni dans l’Union qu’il appelle de ses vœux. Il règne également, de manière surprenante, un silence assourdissant quant au résultat de l’audit lancé en 2012 qui s’imposait pourtant comme « la plus vaste évaluation de l’impact de l’UE sur un Etat membre jamais menée » (Europolitics, Mercredi 6 mai 2015), et qui aboutissait finalement à « des conclusions essentiellement favorables à la répartition existante sans pour autant s’abstenir d’énumérer tous les domaines où cette répartition n’étant pas satisfaisante, il est nécessaire de la modifier, soit au profit de l’État britannique, soit au profit de l’Union » (Rapport du Sénat n° 420, fait au nom de la commission des affaires européennes sur la place du Royaume-Uni dans l’Union européenne). Le risque auquel David Cameron a également consenti en établissant pareille stratégie se mesure au sein même d’un Parti conservateur particulièrement divisé sur le sujet. La perspective d’un référendum promet, à ce titre, de vives controverses quant à l’attitude à adopter lors de la campagne qui le précèdera.
4. Les conséquences d’un éventuel « Brexit »
La perspective désormais concrètement envisageable d’un Brexit soulève évidemment nombre d’inquiétudes et de questions. Charge au peuple britannique d’en avoir conscience lorsqu’il se rendra aux urnes.
D’un point de vue interne, la question du référendum risque, notamment dans le milieu des affaires, d’alimenter un climat pesant et peu propice à la sérénité sur le territoire britannique. Quitter l’Union signifierait par ailleurs sans aucun doute la réouverture d’une jarre de Pandore qui semblait scellée depuis le mois de Septembre 2014 au Royaume-Uni. Celle de l’indépendance de l’Ecosse. Les excellents résultats réalisés par le SNP lors des élections législatives place en effet leur leader Nicola Sturgeon en position de force en cas de désaccord majeur avec Londres. Le prétexte d’un retrait britannique pourrait marquer celui-ci, tant le parti nationaliste écossais manifeste régulièrement son attachement à l’intégration européenne. L’argument de la légitimité démocratique, largement mis en avant par David Cameron pour justifier la mise en place d’un référendum au sujet de l’Union, se retournerait alors contre le gouvernement britannique. Parallèlement, le coût financier et matériel d’une opération aussi complexe serait lui-aussi exorbitant. Le gain engendré par l’absence de participation au budget de l’Union pèserait bien peu de choses face à une sortie du marché intérieur. Le coût porté à l’économie de l’Union et de ses Etats membres serait lui aussi rude et difficile à absorber. Politiquement, enfin, un départ contribuerait vraisemblablement à distendre les liens qui unissent historiquement le Royaume-Uni et les Etats-Unis. Ceux-ci se sont ouvertement prononcés en faveur d’un maintien dans l’Union européenne plusieurs reprises, et de manière très sèche.
Du point de vue de l’Union européenne l’éventualité d’un Brexit est également source de vives inquiétudes. Après le coup d’arrêt qu’avait marqué l’échec du traité établissant une constitution pour l’Europe, un retrait britannique marquerait un recul incontestable de l’intégration sur le continent européen pour la première fois depuis 1951. Outre cet aspect symbolique, l’affaiblissement financier et politique qui en découlerait relève lui aussi de l’évidence, d’autant qu’il pourrait initier un mouvement de contagion qui, même sans aller jusqu’à pousser d’autres Etats membres au départ, conforterait un courant eurosceptique déjà puissant. Pareil affaiblissement serait par ailleurs tout à fait préoccupant compte tenu de l’instabilité du contexte international actuel, y compris dans la périphérie proche de l’Union.
L’hypothèse du retrait britannique suggère en définitive une situation préjudiciable pour les deux parties en cause. S’il est indéniable qu’aucun autre Etat membre de l’Union n’a jamais autant laissé des impératifs d’ordre purement interne guider son engagement européen que le Royaume-Uni, sa perte affaiblirait toutefois considérablement l’Union européenne, notamment d’un point de vue politique et diplomatique. La force du symbole représenté par cet éventuel démembrement serait sans aucun doute terrible. Londres semble malgré tout jouer ici la mise la plus important, dans la mesure où elle « connaît le coût économique et politique d’une sortie de l’Union contre laquelle se mobilisent tant les milieux d’affaires britanniques que des partenaires de l’Union comme les Etats-Unis d’Amérique ». David Cameron participe donc à une partie dangereuse en agitant le spectre du Brexit, le « malheur » voulant que « pour conserver le pouvoir, les gouvernants actuels britanniques jouent au poker aveugle avec les intérêts permanents du Royaume ». Force reste pourtant de constater que « cela étant, il appartient au peuple britannique de décider démocratiquement et souverainement de son avenir » (http://www.droit-union-europeenne.be/ ). La légitimité du scrutin n’est donc pas ici en cause, d’autant moins depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et de l’article 50 TUE. Livrer cependant le destin d’une nation à l’ordalie n’en demeure pas moins hasardeux. L’élection du 7 mai a rappelé la nature incertaine du procédé au bénéfice du Premier ministre. Pour cette fois ?