par Henri Labayle, CDRE
III – Sortie de crise ?
Le discours de Jean Claude Juncker sur l’état de l’Union, le 9 septembre, a eu le mérite courageux d’investir le terrain dégagé par la République fédérale d’Allemagne, suivie par la France. De haute tenue et sans donner de leçon à quiconque, le président de la Commission a rappelé à chacun dans l’Union son passé autant que son héritage pour relancer l’adoption de son programme législatif.
Si la réglementation d’un programme de relocalisation de réfugiés revue à la hausse a focalisé l’attention parce qu’elle place chacun devant ses responsabilités, les autres éléments de son discours méritent l’attention et l’on y reviendra ultérieurement ici.
1. La confirmation d’un mécanisme de relocalisation d’urgence
A l’évidence et au vu des évènements en cours à la fin de l’été, le thème de la relocalisation des personnes pénétrées dans l’Union demeurait prioritaire, à la fois pour purger le dossier ouvert en juillet mais aussi pour faire face à l’avenir.
Répondre dans l’urgence à une situation humanitaire devenue intenable au centre et au sud de l’Union européenne était un impératif, infligeant la preuve de la quasi-impossibilité de s’opposer démocratiquement de façon policière à une telle vague.
Si l’itinéraire de la proposition de la Commission visant à soulager l’Italie et la Grèce n’a pas été de tout repos et si le président de la Commission a justement été déçu du sort fait à son initiative, le thème de la délocalisation a eu, au moins, le mérite d’ouvrir un double débat, celui de l’intangibilité du système de Dublin et celui des « quotas » de demandeurs d’asile.
L’idée de « quotas » de demandeurs d’asile a fait difficilement son chemin, suscitant soit une opposition de principe à l’idée, comme pour les autorités françaises, soit un refus de toute contrainte pour une part non négligeable d’Etats, notamment à l’Est.
Il est vrai qu’une autre possibilité existait. Elle était passée sous silence, au point de laisser croire à un ancien Président de la République qu’il était possible de créer un statut de « réfugié de guerre », donnant ainsi au ministre de l’Intérieur et au premier ministre l’occasion politicienne de prétendre que cela était impossible, en raison du « caractère indivisible » du droit d’asile. Cette triple ignorance de la directive 2001/55 du 20 juillet 2001, transposée en 2003, aurait pu être évitée par une simple lecture de son intitulé : effectivement, elle est « relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil ». C’est dire qu’elle pouvait s’appliquer ici.
Inspirée par la crise des Balkans en 1992 qui vit près de 200 000 personnes se réfugier en Allemagne, elle fut utilisée vis-à-vis des 100 000 kosovars qu’elle protégea. En l’espèce, l’intérêt d’y avoir recours pouvait ne pas être négligeable, avec en particulier celui d’affirmer aux opinions publiques réticentes que cette protection était « temporaire », de 1 à 3 ans, même si les droits conférés à ses bénéficiaires sont inférieurs à ceux du statut normal de l’asile et s’il était délicat au sein du mouvement actuel de distinguer le cas syrien des autres nationalités couvertes par la relocalisation.
De fait, on peut penser que la difficulté de convaincre les Etats membres autant que leur refus de constater publiquement la disparité de leurs réponses à l’égard des réfugiés syriens ainsi que l’absence de mécanisme de solidarité à proprement parler expliquent la préférence de la Commission pour une autre voie.
Déposée le 27 mai 2015 dans les conditions déjà décrites par ailleurs, la proposition de décision du Conseil COM (2015) 286 et ses annexes ont pris la forme d’une proposition de décision approuvée par une résolution des représentants des gouvernements des Etats membres. Cette mesure constitue une dérogation temporaire à l’article 13 §1 du règlement n° 604/2013, selon lequel l’Italie et la Grèce auraient autrement été responsables de l’examen d’une demande de protection internationale. C’est son second intérêt.
L’incapacité du système de Dublin à répondre à une vague de demandeurs de cette importance posait incontestablement une question de principe, celle de la survie d’une règle qui veut que le pays de premier accueil soit responsable du demandeur de protection. De façon structurelle et ancienne, la Grèce s’est avérée incapable d’assumer cette responsabilité depuis longtemps, au point d’en être stigmatisée par la CEDH. En vain. De façon conjoncturelle mais répétée, du printemps arabe aux différents drames de Lampedusa, l’Italie ne s’est pas davantage acquittée de ses obligations. Dès lors que la pression s’est faite irrépressible, la Hongrie et ses voisins ont fait la preuve des mêmes carences.
Puisque les Etats de l’Union de la « ligne de front » n’étaient plus en capacité de faire fonctionner les règles de Dublin, il fallait en tirer les conséquences et le refus des autres Etats de considérer les choses en face n’était plus tenable, en fait comme en droit.
En fait, l’Allemagne comme l’Autriche ou d’autres ont tiré le constat de l’impuissance commune, concrètement, en ouvrant leurs frontières aux demandeurs. Mais il ne faut pas se méprendre, cette compréhension n’est pas une négation de Dublin : la clause de souveraineté de Dublin autorise tout Etat membre à se comporter ainsi et rien dans le droit des réfugiés n’autorise un demandeur à choisir librement sa destination. Preuve en est donnée par la décision allemande de rétablir, le 13 septembre, des contrôles à ses frontières.
En droit donc, l’ensemble des mécanismes d’accueil enclenchés depuis juillet, relocalisation comme réinstallation, se présentent comme étant en conformité avec le régime de Dublin, la dérogation qu’ils proposent étant motivée par l’urgence de la situation. Le tout est accompagné, et l’on y reviendra plus tard, d’une proposition de modification du règlement Dublin COM (2015) 450 établissant un mécanisme permanent de relocalisation en cas de crise.
2. Le contenu du mécanisme de relocalisation d’urgence
Pour ce qui est de la première proposition de décision posée sur la table du Conseil JAI son champ d’application vise les demandeurs dont le taux de reconnaissance d’asile dépasse 75 %, principalement Syriens et Érythréens selon les chiffres d’Eurostat. Son article 4 règle alors la « relocalisation des demandeurs dans les Etats membres » en ventilant son montant global de 40 000 personnes, sur deux ans, principalement vers l’Italie (60 % c’est-à-dire 24 000 demandeurs) et la Grèce (40 % soit 16 000 demandeurs), expression du « partage équitable » consenti par les autres Etats membres. On a vu ce qu’il en était de l’échec relatif de ce pari puisque les Etats membres se sont donnés jusqu’à décembre 2015 pour l’atteindre, faute de parvenir dans leur négociation à dépasser le chiffre de 32 256 personnes, comme le Parlement européen ne s’est pas privé de le constater le 10 septembre.
Là n’est pas le plus instructif et deux traits caractérisant le texte méritent d’être mis en relief.
Le premier concerne l’extrême méfiance, pour ne pas dire davantage, exprimée à l’encontre des Etats membres bénéficiant du mécanisme. Leur incapacité signalée plus haut explique la volonté exprimée très clairement de les contraindre à l’efficacité en échange du partage des responsabilités. Enfermés dans le respect des délais fixés par le texte, les deux Etats se voient offrir un « soutien opérationnel » décrit dans l’article 7, accompagné par des « mesures complémentaires », de nature structurelle, dont une « feuille de route » exigée par l’article 8 §1 dont le manque de respect peut aboutir à une suspension du mécanisme. Pour ce qui est de l’opérationnel et notamment des « hot spots » vantés par tous, l’impact de sa mise en place sur les décisions souveraines des Etats visés n’est pas négligeable …
La seconde orientation du texte touche à la grande méfiance, encore, qui frappe les demandeurs. Chacun a bien conscience de la faiblesse intrinsèque du choix de leur relocalisation obligée. Le talon d’Achille de la politique européenne d’asile, la crainte des « mouvements secondaires » des demandeurs parvenus à l’intérieur de l’Union domine les esprits, à l’évidence, et elle est justifiée. Malgré le système Dublin qui a tenté de cantonner les demandeurs dans le pays de premier accueil, l’insuffisance des conditions prévalant dans deux des principaux Etats d’accueil, l’Italie et surtout la Grèce, n’a pu que conforter la volonté des demandeurs de gagner des Etats membres dans lesquels, à tort ou à raison, ils estiment être en situation de refaire leur vie : la Suède, l’Allemagne et, dans une moindre mesure, le Royaume Uni. Le peu d’attrait de certains Etats membres, tels que la France, explique ainsi sa difficulté à trouver des candidats à l’asile. Il reste que contraindre les personnes relocalisées à demeurer dans l’Etat qui leur a été assigné ne sera pas chose simple …
Outre les réserves classiques relatives à la défense de l’ordre public de l’Etat de relocalisation, le projet de décision indique également que les demandeurs seront informés, en cas de déplacement ultérieur irrégulier qu’ils ne peuvent, en principe, bénéficier des droits attachés à la protection internationale qui leur a été accordée par l’État membre de relocalisation que dans cet État membre. Ils pourront être soumis à une obligation de présentation aux autorités et ne bénéficier que d’une aide matérielle en nature excluant toute incitation financière, toujours dans le même souci …
Reste à savoir comment la proposition, qui a reçu l’aval du Parlement européen le 9 septembre et celle du Coreper le jour suivant, passera le cap du Conseil des ministres du 14 septembre.
L’initiative de l’Union n’a pas suffi à endiguer l’exode. Avant même que la première décision ne soit arrêtée, elle s’est avérée largement incapable de répondre à la situation : plus de 210 000 réfugiés en Grèce, 145 000 en Hongrie, 115 000 en Italie …. Ajoutée à la pression du bassin méditerranéen, la route des Balkans a fait peser sur des Etats tiers, comme la Serbie et la Macédoine, ou des Etats membres, comme la Hongrie, une pression insupportable à gérer : 1295 % d’augmentation des demandes en 2015 pour ce dernier Etat !!
Annoncée lors du discours sur l’état de l’Union, une seconde proposition est lors venue s’ajouter à la première encore en cours d’adoption. Sa principale originalité consiste à ajouter la Hongrie aux cotés de l’Italie et de la Grèce et à porter à 120 000 le chiffre des personnes à relocaliser, ce second chiffre s’ajoutant au premier, soit 160 000 personnes accueillies au total en 2 ans.
Sur les bases des critères déjà utilisés au mois de juillet pour évaluer la capacité d’accueil des Etats membres (40 % pour la taille de la population et le PIB, 10 % pour le taux de chômage et le nombre moyen de demandes d’asile au cours des 4 dernières années, avec des plafonds de 30 % pour ces deux derniers afin d’éviter des effets de seuil), la Commission propose donc une répartition qui a pour effet d’infléchir sérieusement la situation dans certains Etats, comme l’Espagne et le Portugal par exemple.
On aura l’occasion de revenir plus en détail sur ces mécanismes, plus tard et ici, y compris pour regretter que l’on se focalise sur les demandes d’asile actuelles et non pas sur les réfugiés protégés, qui aurait permis une véritable photographie de l’effort des Etats en la matière.
On se bornera donc à lister un certain nombre d’interrogations, à la veille du Conseil des ministres du 14 septembre.
La première tient à l’incongruité technique retenue par les Etats membres dans le processus décisionnel parvenant à ce chiffre. Déconnectant la décision de relocalisation de sa mise en œuvre chiffrée, l’une relevant de l’article 78 §3 tandis que l’autre est arrêtée par « consensus » sous la forme d’une annexe figurant dans une résolution des représentants des Etats membres, aucune transparence n’est possible. La première est figée par la nécessité d’au moins « consulter » le Parlement tandis que la seconde demeure à l’entière disposition des Etats, dans l’obscurité la plus complète puisqu’échappant aux procédures communautaires, y compris en matière d’accomplissement des engagements pris.
La seconde curiosité tient dans l’apparition, le 9 septembre, dans l’article 4 §2 de la proposition de décision d’une « clause de solidarité temporaire » pour le moins étonnante, façon polie de ne pas la qualifier de scandaleuse si l’on réalise qu’il s’agit là de monnayer le respect d’une obligation fondamentale. En donnant des justifications compatibles avec les valeurs de l’Union proclamées par l’article 2 TUE, un Etat peut notifier à la Commission, « dans des circonstances exceptionnelles » qu’il est temporairement incapable de prendre part, en totalité ou en partie , à la réinstallation des candidats, pour une période d’un an. Sous le contrôle de la Commission, il devrait alors contribuer financièrement au budget de l’UE d’un montant de 0,002% du PIB, afin de soutenir les efforts déployés par tous les autres États membres pour faire face à la crise. Prenant l’exemple de la survenance « d’une catastrophe naturelle », la Commission peinera sans doute à convaincre du sérieux de cette option.
Plus généralement, le processus législatif en cours, courageusement mené par la présidence luxembourgeoise comme par Jean Claude Juncker, se heurte à la réalité des faits. Le spectacle des gares, trains et autoroutes hongrois, comme danois ou autrichien comme de l’accueil des demandeurs par l’opinion publique, allemande notamment, souligne son décalage avec l’actualité, y compris à propos d’Etats en situation d’opt-out comme l’Irlande ou le Royaume Uni.
De fait, la relocalisation a eu lieu, d’ores et déjà, tant il est difficile d’imaginer un retour en arrière et sans préjuger de l’appel d’air ainsi constitué. La lenteur procédurale des institutions, la guerre de tranchée des chancelleries comme la gestion technocratique des décisions frappent au regard des enjeux. Les deux propositions prévoient ainsi de s’appliquer aux personnes arrivées en Italie et en Grèce « un mois avant la publication » des deux textes. Qu’en sera-t-il des autres demandeurs de même provenance ?
En d’autres termes, les fruits de l’inflexion donnée par le Président de la Commission ont toutes chances de porter, comme Billie Holliday le chantait, pendant longtemps encore, une “bien amère récolte” …