La Commission européenne, le 2 mars 2016, a déposé une proposition de règlement établissant un mécanisme d’aide d’urgence à l’intérieur de l’Union. Elle y est très claire : « mutual assistance and support in the face of disasters is a fundamental expression of the universal value of solidarity between people and a moral imperative as such disasters may lead to a significant number of people being unable to meet their basic needs with potential severe adverse effects on their health and lives » (considérant n°1, COM (2016) 115 final). Si l’affirmation est pieuse, les mots sont une chose, les actes, une autre.
Depuis un an, le vocabulaire de la solidarité inonde les débats agitant les institutions de l’UE et ses États membres. Face à une crise migratoire sans précédent, les actes solidaires restent pourtant aux abonnés absents. La pression migratoire continue et le caractère massif des arrivées est de jour en jour de plus en plus réel. L’hiver n’a pas freiné les arrivées et l’approche du printemps sonne comme un avertissement pour l’UE. Les solutions adoptées à la fin de l’été 2015, sous couvert d’un « esprit de solidarité », n’emportent pas les résultats escomptés. Loin de là.
Les mécanismes temporaires de relocalisation adoptés au mois de septembre 2015 sont en effet ineffectifs et la solidarité invoquée n’est alors qu’une illusion. Les États membres en périphérie de l’UE, au premier rang desquels la Grèce et ceux de la route des Balkans, sont en situation de crise humanitaire évidente. Les 18 et 19 février 2016, le Conseil européen en a donc appelé à un sursaut de l’UE pour faire face à cette crise migratoire devenue crise humanitaire. Dans ses conclusions, le Conseil européen souligne ainsi que « la situation humanitaire des migrants le long de la route des Balkans occidentaux requiert d’urgence des mesures qui fassent appel à tous les moyens disponibles au niveau de l’UE comme au niveau national pour y remédier » et estime alors qu’il « est nécessaire de mettre à présent en place la capacité dont l’UE a besoin pour fournir une aide humanitaire sur le plan intérieur » (conclusions du Conseil européen 18-19 février 2016, sous II, point g).
La proposition de la Commission européenne y fait suite, le 2 mars dernier. A travers celle-ci, un mécanisme « d’aide humanitaire » intra-européenne est avancé. Le concept détonne : un système d’aide humanitaire sur son propre territoire ! Confrontée à sa propre impuissance à gérer une crise qui l’ébranle depuis des mois, incapable de garantir l’exécution de ses propres décisions, devant l’échec des relocalisations et les défaillances de son régime d’asile européen commun et plus généralement face à l’implosion amorcée de l’espace Schengen, l’UE se tourne, comme en désespoir de cause, vers « l’aide humanitaire ». Comment ne pas y voir un aveu d’échec implicite ?
1. Le contenu de la proposition
Le mécanisme proposé le 2 mars 2016 n’a pas vocation à se limiter à la gestion de la crise migratoire actuelle et son texte prend soin de ne pas s’y limiter. Pourtant, c’est bien cette crise d’une ampleur sans précédent qui motive la publication de cette proposition de règlement. Le préambule du texte proposé lève toute ambiguïté.
Pour faire face à la crise migratoire et humanitaire subie par certains États membres, et particulièrement par la Grèce et les pays de la route des Balkans, la Commission européenne propose la mise en place d’un mécanisme d’aide d’urgence destiné à les soutenir par la fourniture, ou plutôt le financement, d’opérations d’assistance et de protection visant à préserver les vies humaines, à prévenir et soulager les souffrances et à sauvegarder la dignité humaine (art.1 et 2).
La Commission suggère de débloquer 700 millions d’euros sur trois ans à cet effet (v. COM (2016) 116 final : 2016 : 300 millions d’euros ; 2017 : 200 millions d’euros ; 2018 : 200 millions). Ces fonds serviraient à l’achat, la préparation, la collecte, le transport, le stockage et la distribution de biens et de services destinés à assurer l’accueil des migrants (art.4). Il peut ainsi s’agir de biens de première nécessité, tels que de la nourriture, des couchages, des abris, des installations sanitaires, ou encore des services médicaux, de protection ou d’éducation.
L’évaluation des besoins serait faite suivant une appréciation in concreto des besoins des États membres concernés. Sur la base des principes d’action de toute aide humanitaire, l’aide d’urgence fournie au titre de ce mécanisme serait faite en collaboration étroite avec les autorités de l’État membre concerné et les organisations internationales compétentes en la matière, telle que l’UNHCR. Une évaluation des suites données aux actions financées sur la base de ce règlement est en outre envisagée 3 ans après l’entrée en vigueur du règlement. Ce monitoring reviendrait alors logiquement à la DG ECHO (service d’aide humanitaire et de protection civile de l’UE).
Au regard de l’opportunité de cette proposition, la réalité du besoin d’adoption d’un nouveau mécanisme de financement et d’action interne interroge. Les différents Fonds existants et le mécanisme de protection civile de l’UE ne sont-ils pas efficaces ? Là encore la Commission se justifie dans l’exposé des motifs de sa proposition. Les mécanismes existants ont révélé leurs limites face à la crise actuelle. D’une part, si le mécanisme de protection civile de l’UE a pu être sollicité par différents États membres, tels que la Croatie et la Grèce, et a permis la fourniture d’une aide matérielle conséquente, il ne permet pas la fourniture d’une aide financière. S’agissant d’autre part des Fonds existants, le même constat s’impose : « ils n’ont pas été conçus pour répondre à des besoins humanitaires de grande ampleur » (communiqué de presse, IP/16/482, 2 mars 2016). Pour faire face à la crise migratoire, devenue crise humanitaire dans certains États membres, la seule solution est donc pour la Commission celle de l’adoption d’un nouvel instrument.
2. Le casse-tête du choix de la base juridique : article 122 TFUE versus article 214 TFUE
Le concept même d’une aide humanitaire développée à l’intérieur de l’UE pose la question du choix de la base juridique de l’instrument qui y sera destiné. L’aide humanitaire n’est-elle généralement pas conçue comme un outil de développement de la dimension extérieure de l’UE ? La réponse est oui et le traité de Lisbonne s’en fait l’écho. Les occurrences à l’aide humanitaire n’apparaissent que dans le cadre des relations de l’UE avec les pays tiers. La rédaction de l’article 214§1 TFUE est sans équivoque : « les actions de l’Union dans le domaine de l’aide humanitaire sont menées dans le cadre des principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union. Ces actions visent, de manière ponctuelle, à porter assistance et secours aux populations des pays tiers, victimes de catastrophes naturelles ou d’origine humaine, et à les protéger, pour faire face aux besoins humanitaires résultant de ces différentes situations ». Si cette dimension extérieure de l’aide humanitaire ressort de l’article 214 TFUE, elle ressort également d’un instrument plus ancien datant de 1996 concernant spécifiquement l’aide humanitaire (v. article 1e règlement (CE) n°1257/1996 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l’aide humanitaire, JOCE L 163, 2 juillet 1996, p.1). En conséquence, l’UE avait originellement conçu l’aide humanitaire comme un outil de développement de son action extérieure ayant logiquement vocation à s’appliquer à l’extérieur de son territoire.
Or, la crise migratoire actuelle opère un glissement du champ d’application géographique de l’aide humanitaire. Les conclusions du Conseil européen de février 2016, suivies par la Commission européenne le 2 mars, appellent à assumer un changement de paradigme. L’aide humanitaire ne relève plus uniquement de l’action extérieure de l’UE. Il existe aujourd’hui un besoin d’aide humanitaire pressant sur le sol européen. Le besoin d’assistance et de secours aux populations des pays tiers se matérialise désormais sur le territoire de certains États membres. Se pose alors la question du choix de la base juridique pour que l’UE se dote d’un instrument qui lui permettrait de faire face à ses responsabilités.
Le choix s’est porté sur l’article 122§1 TFUE contenu au chapitre 1 du traité relatif à la politique économique, lui-même intégré sous le titre 3 concernant la politique économique et monétaire de l’UE. Cet article dispose que « sans préjudice des autres procédures prévues par les traités, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut décider, dans un esprit de solidarité entre les États membres, des mesures appropriées à la situation économique, en particulier si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie ». Le choix de cette base juridique étonne au regard de l’objectif d’instauration d’un outil d’aide humanitaire, sauf à croire que la Commission s’est familiarisée avec un principe de solidarité décidément sollicité de toutes parts en ces temps difficiles, comme très récemment en matière d’énergie par exemple (COM (2016) 52 final).
En fait, l’Union avait-elle réellement le choix ? La marge de manœuvre de la Commission européenne est ici limitée par la rédaction du droit primaire. C’est ainsi au regard du besoin impérieux de soutien financier des États membres subissant une pression migratoire considérable que la Commission a pu rattacher la base juridique de sa proposition.
Considérant que la crise migratoire actuelle cause de graves difficultés économiques dans les États membres de première ligne, qui subissent déjà pour certains, à l’instar de la Grèce, de sévères troubles financiers (considérant n°2, COM (2016) 115 final), la Commission justifie le recours à l’article 122§1 TFUE et l’opportunité de ce mécanisme de soutien d’urgence pour réduire l’impact économique de la crise (considérant n°5). L’aide humanitaire intra-européenne se caractériserait ainsi par l’ajout d’une ligne budgétaire supplémentaire dans le budget général de l’UE, dont les fonds seraient destinés à venir en soutien aux États membres n’ayant pas les capacités matérielles nécessaires pour faire face à l’arrivée massive de migrants sur leur territoire.
Si la justification du recours à l’article 122§1 TFUE semble être trouvée, la Commission n’aurait-elle pas pu plutôt s’appuyer sur le paragraphe 2 de cette même disposition ? L’article 122§2 TFUE précise que « lorsqu’un État membre connait des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre concerné ». Ne sommes-nous pas en situation de graves difficultés dans certains États membres ? Oui. Ces difficultés ne sont-elles pas dues à des événements exceptionnels échappant à notre contrôle ? Encore une fois oui. Alors pourquoi la Commission européenne ne s’est-elle pas saisie de l’article 122§2 TFUE ? Sans doute, a-t-elle estimé que la rédaction de cette disposition lui laissait une marge d’action plus limitée puisqu’elle vise un État membre, et non tous les États membres, et parle « d’assistance financière » et non de « mesures appropriées à la situation économique » comme dans le paragraphe 1. Sur le choix de la base juridique, la question est permise et reste donc ouverte.
Faut-il alors se féliciter de cette proposition de règlement ? La réponse ici encore n’est pas évidente. Oui d’un point de vue juridique et humain, sans aucun doute. L’UE se doit en effet d’assurer l’accueil des milliers de migrants arrivant sur son territoire dans le respect de la dignité humaine. Or, ce n’est pas, ou plus, le cas. Les capacités des États membres des premières lignes sont saturées, laissant dans l’indigence la plus totale des milliers de personnes. Dans une Union, où la dignité humaine est une valeur cardinale, une telle situation ne peut être tolérée.
Mais l’Union ne peut cependant pas non plus s’en féliciter. Cette proposition de règlement marque avec force son incapacité à gérer la situation actuelle de manière solidaire. C’est bien parce que les États membres font fi de tout esprit de solidarité mais également de leurs obligations internationales et européennes qu’une situation de crise humanitaire d’une telle ampleur s’est faite. Si la Commission soutient qu’il s’agit là simplement de « combler une lacune en fournissant un instrument plus approprié à l’échelle de l’Union pour pourvoir aux besoins humanitaires sur le territoire de l’UE » (communiqué de presse, IP/16/482, 2 mars 2016), peut-on réellement parler de lacune ? En fait, l’Union et ses Etats membres n’avaient sûrement jamais envisagé se trouver dans une telle situation et, plutôt que mettre en avant une « lacune », sûrement vaut-il mieux parler de la prise de conscience d’une bien triste réalité : celle d’un échec.